Amnistía fiscal

Como es sabido, el Gobierno español aprobó el pasado 30 de marzo una amnistía fiscal. A rebufo de esa decisión, el Gobierno de Navarra se ha enzarzado en el habitual tumulto de declaraciones en contra y a favor. Teniendo en cuenta que estas últimas han estado protagonizadas por la Presidenta y el Consejero de Economía, podemos hacernos una idea de por dónde van a ir los tiros. Justifica una medida así el Consejero Miranda en la necesidad de allegar ingresos y en que se trata de un protocolo establecido y recomendado por la OCDE.

La OCDE viene trabajando desde hace bastantes años en programas de transparencia e intercambio de información entre países que, entre otras cosas, pretende acabar con el secreto bancario. En este marco, estima que la aplicación de los protocolos internacionales va a ir estrechando el margen de maniobra de rentas y activos situados fuera del alcance de la Hacienda Pública. Para facilitar la legalización de esa situación y ahorrar costes, propone lo que denomina “programas de cumplimiento voluntario” (voluntary compliance programmes), que no implican necesariamente la condonación de la deuda fiscal. Y, en cualquier caso, insiste reiteradamente en que las medidas que se adopten deben buscar un delicado equilibrio entre los incentivos para el cumplimiento y el estímulo de la evasión o la pérdida de confianza de quienes ya cumplen sus obligaciones fiscales. Lo que ha aprobado el Gobierno del PP y que se plantea trasladar a Navarra es una amnistía fiscal que implica la condonación parcial de la deuda, así como la exención de intereses y penalizaciones (con esto último sería ya suficiente para hablar de amnistía fiscal). Y no es cierto que la OCDE lo recomiende específicamente.

Se suele dar a entender que es un mecanismo extendido internacionalmente, y es cierto que se ha aplicado profusamente, lo cual contraviene uno de los principios de una medida que por su propia naturaleza debe ser excepcional, esto es, que no se va a repetir. Pero la gran mayoría de los países estudiados por la OCDE con programas de este tipo exige el pago íntegro de la deuda fiscal (33 sobre 39); 27 exigen el pago de intereses; 18 incluyen multas). Países como Canadá, Estados Unidos, Irlanda o el Reino Unido, por ejemplo, han optado por un relajamiento de penalizaciones y la no persecución criminal (con matices: por ejemplo, en Estados Unidos queda a la apreciación de la Administración tributaria y no está garantizado), pero sin condonar la deuda fiscal ni los intereses o multas.

La amnistía fiscal, tal como aquí se plantea, supone una dejación de responsabilidades por parte de la Administración o, en el mejor de los casos, el reconocimiento de la propia incapacidad, cuando no contribuye a transmitir una imagen de debilidad que puede generar incentivos a defraudar en el futuro. Al parecer, el objetivo fundamental es el incremento de la recaudación. Pues bien, los resultados recaudatorios suelen ser modestos e inferiores a los que se obtienen a través de la actuación ordinaria de la inspección fiscal. E inferiores también a lo previsto. Así, en Bélgica (2004), frente a unas previsiones de 850 millones de euros se recaudaron 496 (el 58%). En Alemania (2004) 902 millones, cuando se preveían 5.000 (el 18%). En Irlanda (2004), sin condonación de la deuda fiscal, se recaudaron 856 millones de euros; no constan en este caso previsiones, pero si tenemos en cuenta el tamaño de la economía irlandesa, las diferencias son evidentes.

La experiencia acumulada indica, además, que las amnistías fiscales no consiguen atraer grandes evasores o evasores contumaces, sino más bien pequeños evasores ocasionales, lo cual hace que sus efectos sobre las bases impositivas a largo plazo sea muy reducido. Tiene esto relevancia porque para justificar la amnistía fiscal en ciernes se aduce precisamente que se trata de atraer patrimonios y rentas que están fuera del alcance de la Hacienda Pública. Si es así, es dudoso que afloren, no hay incentivos para ello; y si no lo es, es preferible, y mucho más rentable económica y socialmente, intensificar la lucha contra el fraude fiscal. No hay que olvidar que la medida afecta a períodos impositivos que aún no han prescrito. Añadamos a ello que el Grupo de Acción Financiera de la OCDE (FATF-GAFI) ha alertado sobre el riesgo de que las amnistías fiscales faciliten el lavado de dinero de procedencia ilícita o la financiación de actividades ilegales.

En España hubo una amnistía fiscal “oficial” en 1991, y otras encubiertas, como la captación de fondos opacos para Pagarés del Tesoro en los años ochenta o la promesa de Rodrigo Rato de no investigar la adquisición de inmuebles o de vehículos de lujo a cuenta de la unión monetaria. En 1991, siguiendo el guión al uso, ya se prometió el refuerzo de la actividad inspectora y se advirtió que no habría nuevas oportunidades. El resultado no puede decirse que fuera un éxito: los fondos regularizados ascendieron al 0,71% de los ingresos de 1991 (ahora se pretende obtener en torno al 1,9%). Además, parece que no tuvo efectos permanentes, es decir, sobre la recaudación a largo plazo.

El Estado espera obtener 2.500 millones de euros con la amnistía fiscal. El Consejero Miranda, extrapolando esos datos a Navarra, habla de 40 millones. Es dudoso que se llegue siquiera a la mitad. En 2009 se ingresaron por la lucha contra el fraude 156 millones, 147 en 2010. Por tanto, queda claro que el camino es realizar un mayor esfuerzo de persecución, mejorar la coordinación entre administraciones, intensificar la acción internacional contra los paraísos fiscales y el secreto bancario. En la normativa vigente ya existen mecanismos de declaración voluntaria que, quizá con alguna modificación, deberían ser suficientes. En pleno frenesí endurecedor del Código Penal, se entendería socialmente mucho mejor que éste se dirigiera contra los defraudadores y no contra indignados y damnificados por la crisis. En lugar de eso, se acortan plazos de prescripción (en su día se bajó de cinco a cuatro años) o se dan oportunos chivatazos a banqueros para que regularicen cuentas no declaradas.

“El mejor consejo que puede darse es éste: sin una excelente e inobjetable razón para conceder una amnistía, mejor no concederla”. Lo dice el Banco Mundial. ¿Existe esa excelente e inobjetable razón?