Reflexiones sobre la reforma fiscal en Navarra

Aunque a toro pasado, habida cuenta de que la reforma fiscal se ha aprobado, tanto en el Estado como en Navarra, ahí va una reflexión algo extensa en la que se ha basado mi opinión sobre el asunto. Creo que son cuestiones que no conviene olvidar si se parte de que la labor del sector público consiste en algo más que lubricar adecuadamente el sistema productivo para que funcione sin fricciones y asegurar así elevadas tasas de beneficio. No es que eso carezca de importancia, pero es sólo una parte de la historia. Centrarse sólo en ella significa renunciar a las posibilidades de cambio social que ha alimentado la izquierda desde sus mismos orígenes y convertir al sector público en mero agente del capital (productivo y, lo que es más peligroso, financiero).

El esquema del texto es el siguiente:

1. Introducción
2. Lo que dice la teoría: la política fiscal como medio para influir en la actividad económica
3. La rebaja fiscal de los 400 euros
4. Los 400 euros y la autonomía fiscal de Navarra
5. Valoración de la medida

1 Introducción

Antes de entrar en materia, conviene hacer tres consideraciones:

1. La política económica a corto plazo debe ser coherente con la visión de la sociedad y, particularmente, con lo que afecta a la política social, el sistema de prestaciones sociales o la igualdad.
2. Las subidas y bajadas de impuestos no son simétricas, por cuanto las segundas tienden a ser irreversibles. Por ello, no pueden contemplarse en el mismo plano, por más que en un razonamiento puramente teórico sean similares.
3. La estructura del presupuesto público da idea de las prioridades sociales, económicas y políticas del gobierno.

Hoy día se admite con generalidad —al menos en el ámbito europeo y con matices— que la reducción de las desigualdades sociales, mediante políticas de redistribución, es un objetivo deseable de la actuación pública. Por supuesto, no es un dogma de fe y también hay quien piensa —es la posición liberal, por ejemplo— que es un mal objetivo y que el bienestar global se hace máximo si no se eliminan incentivos ni se ponen trabas a la libre iniciativa. Pero la percepción de la calidad de vida —y por tanto del bienestar— parece estar muy ligada a menores desigualdades sociales y económicas.

La reducción de tales desigualdades se ha basado en dos elementos: por el lado de los ingresos, un sistema impositivo progresivo centrado en los impuestos directos; por el lado del gasto, un sistema de prestaciones sociales y transferencias redistribuidor a favor de las rentas más bajas. Pues bien, mediciones de desigualdad realizadas en varios países europeos permiten extraer interesantes conclusiones sobre la capacidad redistribuidora de impuestos y transferencias. En todos los países la distribución de la renta efectivamente disponible por las familias (descontando impuestos y cotizaciones sociales y sumando transferencias) es más igualitaria que la renta bruta. Pero, y aquí viene lo llamativo, la responsabilidad de los impuestos en la redistribución de la renta es pequeña. Seguramente la reducción de la progresividad de la imposición directa, el diferente tratamiento de las rentas según su origen, el fraude fiscal o la importancia creciente de los impuestos indirectos han tenido alguna influencia en ello. En consecuencia, el peso de la reducción de las desigualdades recae sobre las transferencias.

Eso no quiere decir, por supuesto, que el diseño del sistema impositivo carezca de importancia. Pero su principal función consiste en proporcionar los recursos para alimentar el sistema de transferencias y prestaciones sociales. Por tanto, habrá de ser capaz para desempeñar esa función, respetándose en su diseño algunos principios básicos, como:

• Asegurar cierta progresividad.
• Corregir diferencias de tratamiento según fuentes de renta.
• Perseguir el fraude fiscal.

Estas consideraciones son relevantes, por ejemplo, a la hora de decidir sobre la conveniencia de desarrollar determinadas políticas a través de beneficios fiscales (deducciones en el IRPF) o bien mediante programas de transferencias, como es el caso que nos ocupa.


2 Lo que dice la teoría: la política fiscal como medio para influir en la actividad económica

Aunque desde los años ochenta la corriente académica y doctrinal dominante («ortodoxa») ha tratado de imponer la idea de la «vía única» para la política económica, dista de ser cierta. Hay distintas posibilidades de actuación, que nos van a dar la medida de las concepciones más o menos progresistas, más o menos conservadoras, de quienes tienen responsabilidades de gobierno.

Por poner un ejemplo, cuando Clinton llegó en 1993 a la presidencia, existía una convicción general de que habría una expansión keynesiana del gasto social, especialmente en educación y sanidad, para contrarrestar los excesos desreguladores de los tres mandatos republicanos anteriores, así como para atender una situación social que muchos sectores del país consideraban preocupante. Sin embargo, no ocurrió eso. Clinton se benefició del llamado «dividendo de la paz» (la reducción del gasto militar como consecuencia del fin de la guerra fría), pero no lo invirtió en políticas sociales sino que siguió una política muy ortodoxa de gestión del presupuesto, saneando las cuentas públicas y dejando el presupuesto federal con superávit.

En Europa, la unión monetaria ha supuesto la atribución de la responsabilidad de la política monetaria al Banco Central Europeo. La política fiscal, sin embargo, queda en manos de los Estados y demás niveles políticos y administrativos con competencias para ello.

La política fiscal actúa sobre los ingresos (impuestos) y los gastos del sector público. En teoría, una expansión del gasto pública y una reducción de impuestos tienen los mismos efectos sobre la economía, expansivos. La reducción del gasto o el aumento de impuestos tendrían efectos opuestos, restrictivos. En el caso de las políticas expansivas, el mecanismo sería el siguiente:

1. Una rebaja de impuestos incrementa la renta disponible de las familias, que se traduce en un mayor gasto privado y, por tanto, un incremento de la demanda agregada y del ritmo de actividad económica.
2. Por su parte, el aumento del gasto público supone un incremento del gasto agregado lo que genera también una mayor actividad económica.

Estas medidas deben ser coherentes con los objetivos sociales, económicos y políticos a largo plazo, esto es, con la ideología y las aspiraciones del grupo político. Pero también con el contexto económico: por ejemplo, no es igual una crisis de demanda que una de oferta, como no es igual un contexto inflacionista o deflacionista.

Por otra parte, las economías modernas cuentan con los denominados «estabilizadores automáticos», es decir, mecanismos que hacen aumentar o reducir gastos e ingresos públicos según la coyuntura económica. Por ejemplo, si los ingresos de las familias se reducen, también lo hace su carga fiscal y en una proporción mayor, debido a la progresividad de la tarifa. Igualmente, determinados gastos como los pagos por desempleo se incrementan en fases recesivas.


3 La rebaja fiscal de los 400 euros

La medida aplicada por el Estado consiste en la reducción de la cuota del impuesto en 400 euros. El resultado final es, en determinados casos, un incremento de la renta disponible del declarante hasta esa cuantía:

• Afecta a los rendimientos del trabajo y de actividades económicas.
• Las retenciones deben superar esa cuantía.
• Las rentas del trabajo exentas no obtienen el beneficio fiscal.

Se ha aducido como un inconveniente que la deducción es lineal, esto es, la misma cantidad sea cual sea la renta del contribuyente. Es un inconveniente relativo, puesto que al tratarse de una deducción de la cuota su impacto es proporcionalmente superior en las rentas más bajas y, por tanto, respeta la progresividad. Se trata, en suma, de una medida limitada con el objeto declarado de mejorar la situación económica de las familias.


4 Los 400 euros y la autonomía fiscal de Navarra

La deducción de 400 euros se pone en práctica, jurídicamente, mediante una reforma de la ley estatal que regula el IRPF (Ley 35/2006 de 28 de noviembre) y no es de aplicación en Navarra.
De acuerdo con el vigente Convenio Económico con el Estado, Navarra «tiene potestad para mantener, establecer y regular su propio régimen tributario», con la condición de que la presión fiscal efectiva global sea equivalente a la existente en el resto del Estado.

Por tanto, la medida en sí no es aplicable en Navarra, donde para aplicar una medida similar es necesaria una reforma de la legislación fiscal foral. Tampoco es posible descontar su coste recaudatorio del cupo, por razones técnicas y conceptuales:

1. Por razones técnicas, porque es ajeno a la mecánica del Convenio.
2. Por razones conceptuales, porque supondría poner en cuestión la misma autonomía fiscal de Navarra o convertir la negociación con el Estado en un tira y afloja por ver quién engaña a quién. Es un juego peligroso que sólo serviría para generar desconfianza. Es cierto que habría alguna repercusión en el cupo, puesto que éste se fija para el primer año y en los restantes de vigencia del acuerdo se actualiza según la evolución de la recaudación del Estado por los tributos convenidos, pero sería de escasa cuantía.

5 Valoración de la medida

La medida plantea problemas y objeciones desde distintos puntos de vista. Dada la forma en que se ha planteado el debate, se puede abordar desde dos ángulos: su efectividad y su coherencia con una visión progresista. La referencia será Navarra. Por tanto, se trata de dilucidar la conveniencia de trasladar a Navarra la reforma del IRPF estatal o no, dando por zanjada la discusión sobre el descuento de su coste del cupo. El Gobierno de Navarra se negó a aplicarla tal cual, pero, en cambio, ha pactado con el PSN una reforma fiscal del mismo tipo, aunque matizada, al introducir cierta progresividad en la deducción que, por tanto, tendrá un alcance más limitado. De hecho, el coste recaudatorio es aproximadamente la mitad del que hubiera supuesto la traslación mimética de la norma estatal.

Si la efectividad parece que va a ser reducida en el Estado —así lo ha manifestado, por ejemplo, el Banco de España—, en Navarra lo será (razonando en términos relativos) mucho más, debido a que al ser la navarra una economía completamente abierta, las filtraciones o desbordamientos hacia el exterior son mayores; es decir, de traducirse una proporción significativa de la rebaja fiscal en incremento del consumo privado, una parte del mismo serviría para adquirir bienes y servicios producidos fuera de Navarra. Incluso si se esperara que la medida tuviera efectos significativos en el Estado, cabría objetar su aplicación en Navarra precisamente porque ésta se beneficiaría del efecto expansivo sin asumir su coste recaudatorio. Y, en cualquier caso, el empeoramiento de las expectativas puede hacer que buena parte de la rebaja fiscal se traduzca en mayor ahorro, sin efecto inmediato sobre el nivel de actividad.

También cabe plantearse si esta medida es compatible con una visión progresista de la sociedad y la economía. Los liberales suelen achacar a la izquierda una obsesión por los impuestos y el incremento de la carga fiscal. En la propia izquierda han surgido visiones más o menos dogmáticas que reniegan de cualquier reducción fiscal. En cualquier caso, las posiciones más progresistas suelen apostar por un reforzamiento de los mecanismos sociales. Por su parte, la derecha liberal o conservadora suele ser partidaria de actuar sobre los ingresos, siempre reduciéndolos. La justificación teórica gira en torno a la denominada «curva de Laffer», un artefacto que no ha tenido mucha credibilidad académica pero que ha sido muy utilizado como argumento por gobiernos conservadores (Reagan, Aznar-Rato). La idea es simple: una reducción de impuestos libera recursos para el consumo y el ahorro, lo que genera más inversión, más actividad económica y, de rebote, un aumento de la recaudación fiscal. El problema es determinar en qué punto de la curva se encuentra una economía. Se podría pensar en un escenario así con tipos impositivos confiscatorios, una situación altamente improbable.

No se trata de entrar en ese debate ni de negar a ultranza la posibilidad de aligerar la carga fiscal. Por el contrario, se trata de analizar los beneficios y los perjuicios de la medida desde la mencionada concepción progresista. Es significativo, por ejemplo, que en una sociedad que constituye el paradigma de Estado de Bienestar, como es la sueca, los conservadores sólo consiguieran llegar al gobierno (en 2006) cuando «aparcaron» sus propuestas anteriores de reducción de impuestos. Al parecer, el electorado sueco es muy consciente de la relación entre ingresos impositivos y prestaciones.

Evidentemente, una rebaja fiscal sería admisible, incluso deseable, si la presión fiscal fuera insoportable, estuviera mal distribuida o impidiera el desenvolvimiento económico. No parece ser el caso. Incluso cabría objetar la diferencia en la carga fiscal según su origen, que, sumado al elevado fraude fiscal, convierte el IRPF de hecho en un impuesto sobre las nóminas. Pero, como ya se ha dicho, las rebajas fiscales son prácticamente irreversibles y hoy nadie se plantea elevar la fiscalidad de las rentas del capital. Sin olvidar que la carga fiscal de las familias se reducirá si lo hace la renta debido a la escala progresiva de gravamen.

También se ha dicho que los impuestos son la contrapartida, la fuente que permite alimentar el gasto público y, dentro de éste, el gasto social, todo el entramado de prestaciones sociales que definen lo que conocemos como Estado de Bienestar. También en este aspecto podría justificarse una rebaja fiscal si existiera un exceso en la provisión de servicios públicos, una mala selección de los mismos (por ejemplo, un gasto militar desmesurado) o un manifiesto derroche. Tampoco es el caso. Los indicadores más gruesos, como el peso del presupuesto público en la economía, dan resultados opuestos (con datos estatales, España está en el puesto 16 de la UE-27 y, salvo Irlanda, los países con un menor esfuerzo en protección social son de las dos últimas ampliaciones y menor nivel de renta). Los indicadores sociales muestran en Navarra un deterioro sostenido en los últimos años, siendo especialmente perceptibles en servicios como la sanidad y la educación (a pesar del discurso triunfalista oficial): la formación profesional presenta muchas deficiencias, la productividad evoluciona negativamente, el desempeño tecnológico es mediocre, los niveles de pobreza relativa son preocupantes, hasta la proporción de camas hospitalarias deja mucho que desear. Dada la situación, parece que el camino a recorrer debería ir en la dirección de reforzar los servicios públicos y las prestaciones sociales e incrementarlas.

La rebaja fiscal sería incompatible con estos objetivos. La recesión económica (utilizando el término en sentido extenso) dará lugar de por sí a una reducción de los ingresos o, al menos, a un dinamismo menor, mientras que los gastos tenderán a incrementarse. Si, además, se reduce la capacidad recaudatoria, se corre el riesgo de que buena parte —si no todo— del superávit acumulado en la fase expansiva se dedique a financiar la rebaja fiscal, al tiempo que se limita la capacidad de respuesta del sector público. Se reproduciría así un esquema desgraciamente frecuente: cuando hay superávit se reducen impuestos. Si cambia el ciclo económico, el déficit se convierte rápidamente en insoportable y se reducen gastos y prestaciones sociales, especialmente las dirigidas a los grupos sociales más desfavorecidos. La consecuencia es un incremento de las desigualdades, una menor capacidad de actuación pública y un abandono a su suerte de los estratos sociales más débiles, puesto que la reducción de prestaciones es selectiva y regresiva.

En suma, después de las sucesivas rebajas fiscales habidas en las últimas dos décadas, el raquitismo y la vulnerabilidad del sistema de prestaciones sociales, desaconsejaban —y desaconsejan— la última reforma fiscal, máxime a la vista de su esperable efecto asimétrico y regresivo. Otra cuestión es cómo ve la opinión pública el asunto. Pero frente al electoralismo a ultranza, que justificaría cualquier medida según un cálculo de votos ganados y perdidos, se impone un ejercicio de pedagogía política.